谁为气候损失买单?

石毅

正在埃及召开的气候大会首次将“损失与损害”资金问题列入正式谈判,但它是否能在谈判的最后一周取得实质性进展仍是个未知数。




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COP27上的代表们 图源UNFCCC


在中国西部,夏季的热浪令电力紧张、工厂停产;在欧洲,高温迫使更多人拥到海滩避暑,欧洲之巅的阿尔卑斯冰川融化速度打破记录;在巴基斯坦,强季风降雨引发了洪灾,导致近1700人死亡,200多万所房屋受损或被毁。


地理气候条件和经济发展水平的差异导致极端天气在全球各地的影响不同,对于大洋中的低地岛国和最不发达国家来说,后果常常是毁灭性的。太平洋岛国瓦鲁阿图就在计划应对极端天气、海平面上升导致的移民,他们把它写进了国家的气候战略中。


气温上升带来的无法避免的破坏性影响在国际气候谈判中有个说法:损失与损害。它关系到富裕国家如何补偿气候脆弱国家遭受的损失以及支持他们从灾难中恢复。


全球气候治理除了减排,还要创造一个更公平和公正的世界,联合国的2030可持续发展议程也强调“不让任何一个人掉队”,而“损失与损害”无疑是试金石。


就在埃及沙姆沙伊赫气候大会开始前,近200个国家和地区的代表们就为是否将这一议题放入谈判争锋相对,这甚至导致大会开幕延迟数小时。


外界无比迫切地希望各国能在埃及打破僵局。现在,他们得到了回应,尽管与期待值还差很远:代表们同意将“损失与损害”融资问题列入正式谈判议程,前提是这不涉及相关的责任和赔偿。


这显然是一个妥协的结果,但它仍然是个突破——自1992年《联合国气候框架公约》签订以来,“损失与损害”资金问题进入正式的谈判尚属首次。


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瓦努阿图海岸 Image by Unsplash


污染者付费失灵了


1991年底,作为小岛国代表,瓦鲁阿图提出了一个发达国家回避多年的议题:谁为气候灾害买单?他们认为,历史累计排放多的发达国家应该设立保险池这样的资金机制,帮助小岛国和最不发达国家应对海平面上升带来的“损失与损害”。


瓦鲁阿图版图由八十几个散布在太平洋的岛屿组成,人口不到30万。气候大会临行时,其总理鲍勃·拉夫曼发表文章说,该国年均温室气体排放只占全球的十万分之1.8,如果算上热带森林、海洋带来的碳移除,它甚至是个负碳国家,但极端天气带来的经济损失有时超过国内生产总值的50%,其可持续发展目标因此倒退几十年。


在联合国气候谈判中,控制温室气体排放从而实现1.5℃或2℃温控目标被叫做“减缓”;而提升应对一个更加温暖的地球的能力叫“适应”;在“减缓”和“适应”的努力后,则面对着更棘手的问题:如何应对无可避免的气候灾害损失。


在环境保护中,“污染者付费”是个被广为接受和适用的原则,碳市场就是基于这样的核心思想,欧美发达国家的环境法更是很早就贯彻了这一原则。不过,这个简单直接的道理到了国际气候治理上就变得复杂起来。美国和欧盟长期以来都抵制建立一个独立的赔偿机制,担心这会使他们的赔偿责任激增,这导致过去30年来,谈判的两大阵营——发达国家和发展中国家各自僵持不下。


历史 


小岛屿国家的提议在1992年公约通过时未被接受,对许多国家来说,削减温室气体排放才是那时气候治理的首要任务。不过,公约关照到了不同利益方的诉求。它提到,缔约方应当采取预防措施,预测、防止或尽量减少气候变化造成的严重或不可逆的损害。


那时,科学界对气候变化导致极端天气增加和海平面上升的认识远不如今天深入。成立不久的小岛屿联盟主席坚持采取预防原则,他说:“我们不能奢望等待结论性的证据......我们担心,证据到来即是死期。”


“损失和损害”首次出现在气候谈判的正式文本中是在2007年巴厘岛气候大会。在提到加强适应行动的背景下,国际社会强调要制定减灾战略来解决气候变化引起的损失和损害,并计划在此后的特设工作组开展进一步讨论。


这一年是有气象记录以来最温暖的年份之一,极端热浪在夏季笼罩了美国大部分地区、俄罗斯中西部和欧洲东南部。科学已经证实,人为导致的气温升高极可能引发了更多的极端天气,并可能导致海平面上升。


自此以后,“损失与损害”受到了更多关注和讨论。在2008年气候大会上,世界自然基金会的一份报告《适应之外》在会场流传,它从科学证据、国际法基础、实施方案等角度探讨了建立损失与损害赔偿机制的可能。报告最后呼吁尽快制定一个公平、适当的制度来解决气候损害,因为这是这个时代最明显的不公正现象之一。


在2013年的华沙气候大会上,各国代表同意设立华沙损失和损害国际机制(WIM)就此问题进行磋商。在许多观察家眼中,这是“损失和损害”成为国际气候治理框架下继“减缓”、“适应”之后的一个正式机制的里程碑。这一结果来之不易,谈判陷入僵局时,七十七国集团的首席谈判代表一度愤而离场,以此向发达国家提出抗议。


文件的措辞映照出当时的胶着,发达国家小心翼翼,拒绝使用赔偿这样的字眼。最终文本说,华沙机制的职能在于增进对气候灾害风险管理的认识和了解;加强各方对话、合作,以及加强对气候脆弱国家资金、技术和能力建设的支持。


不过,华沙机制在后来几年中进展缓慢,饱受批评。与之相关的赔偿责任一直是发达国家的红线,尤其是美国。媒体报道说,美国政府担心将面临诸多法庭赔偿诉讼,所以律师团建议闭口不谈。气候脆弱国家的代表则抱怨说,他们已经失去了耐心,“‘损失和损害’关系生死存亡,而不是讨价还价的筹码” 。


2015年通过的《巴黎协定》一定程度上奠定了今天气候治理的规则,即便如此,它对“损失与损害”的关照也是令人失望的。发达国家的立场很明确,“损失与损害”条款不涉及责任和赔偿,协议用了这样一个词“督促”,表示各方应该增强对“损失与损害”问题的理解、行动和支持。


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Image by Freepik


打破沉默


埃及沙姆沙伊赫气候大会究竟在多大程度上能推动“损失与损害”的融资机制尚是未知数,但一些发达国家率先打破了沉默。


丹麦在大会开幕前宣布提供1300万美元用于减少和避免气候变化造成的损失与损害。该国的发展合作部部长莫滕森在春天和丹麦王室访问了孟加拉国西南海岸的一处难民营。他在公开承诺时提到那次访问,“我亲眼目睹了气候变化造成的后果。最贫穷的社区对气候变化的影响最小,却承受最严重的后果,这是不公平的。”


苏格兰、德国、比利时、奥地利、新西兰也紧随其后,在埃及的气候峰会上宣布以不同的形式向“损失与损害”注入资金,其中德国承诺约1.7亿美元,是最大的一笔。就在几个月前,德国外长贝尔博克在访问帕劳时说:“(损失与损害)是很长时间以来我们没有充分讨论的问题,而这确实与融资有关。”她承诺今后将这一议题置于德国国际气候政策中心。


不难理解发达国家为何在今年转变态度。热浪席卷北半球,仅在欧洲就带来了超过16000人的超额死亡。怡安保险(AON)在10月发表的报告中估计,仅在前9个月,全球29起特大的极端天气灾害就带来了超过290亿美元的经济损失。那些在一些气候变化怀疑论者眼中遥不可及的气候威胁,一下子就来到了眼皮底下。


世界气象组织秘书长塔拉斯对实现《巴黎协定》中1.5℃的温控目标忧心忡忡,而联合国秘书长古特雷斯更直言不讳的说人类在通往气候地狱的高速路上。气象记录显示,过去十年平均气温估计比工业化前高1.14℃,未来5年我们见证年平均气温比工业化前暂时高1.5℃的可能性达到48%。


如何为“损失与损害”买单?


在埃及的谈判会场,小岛屿联盟的39个成员希望本届缔约方会议能达成一项协议,在2024年前建立“损失与损害”基金。多年以来,他们就倡议这笔基金至少应用于灾害保险、恢复重建以及灾害的风险管理三个方面。


瓦努阿图在谈判开始的几个月前提交了一份2021-2030国家气候战略,也就是气候谈判中说的国家自主贡献(NDC)。在这份被媒体盛赞为“开创性”的计划中,瓦努阿图完善了“损失与损害”机制下的工作。比如开发灾害预警系统;实施可负担的小额保险和气候保险,弥补人们在气候灾难中收入、住房、农作物等的损坏;提供救生和基本的医疗支持;为流离失所和要搬迁的人提供解决方案。这份计划还照顾到因搬迁而产生的非物质需求,比如与亲属或祖先埋葬地联系的需求。


由于当前多边气候治理机制无法有效解决“损失与损害”问题,瓦努阿图说,他们必须寻求联合国气候变化公约框架外的资金和支持来完成这项计划。


实际上,由于村庄多次被淹,2004年前后,瓦努阿图北部近百名村民在政府帮助下迁到内陆,他们普遍被认为是世界上最早的一批气候难民。自那时起,数以千计的低地太平洋岛民被迫迁往更高的地方。


尽管谈判在向积极的方向发展,迄今为止的资金承诺与气候灾害带来的经济损失相比仍是沧海一粟。实际上,2009年,发达国家承诺到2020年每年为发展中国家的适应行动筹集1000亿美元,后来又延长到2025年,但他们食言了。


经济合作与发展组织(OECD)的报告表明,2020年发达国家共筹集资金833亿美元,距离承诺还差很远,但已经是过去八年最好的成绩。令人担忧的是,小岛国、脆弱和低收入国家收到的气候融资比例偏低,不足50%,有分析指出,这违背了《巴黎协定》的约定,有失公允。


研究估计,解决损失和损害的成本将是巨大的,到2030年,发展中国家可能面临2900亿美元到5800亿美元不等的损失。最近的一份报告估算到2030年发展中国家需要筹集的用于所有气候行动的外部资金可能达到每年1万亿美元,报告的作者表示,调动大量资金是解决现今挑战的关键。


迄今为止,人们提出了不同的解决方案应对巨额气候资金短缺,包括创建国际性的碳市场、向石油、航空、航运等高排放行业征税。古特雷斯就在联合国大会上呼吁向化石燃料企业征收暴利税。他还呼吁为受灾和陷入债务困境的发展中国家减免债务。在这次气候大会上,有小岛国提出,应对气候变化没有免费的“通行证”,高排放的新兴经济体也需要承担相应责任。


无论如何,任何一个融资方法都不足以单独应对未来的巨大损失,这需要全社会的动员以及现在就加强行动的决心。大会主席国埃及呼吁将这次大会办成“落实”的大会,毕竟,应对气候灾害损失迫在眉睫,不能再让小岛国和不发达国家又等待30年。


 

 

 

 

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