最后48小时,埃及气候大会上演的“损失与损害”之争

武毅秀

各国在埃及气候大会上同意建立一个损失与损害基金,这标志着发达国家在三十年来首次承认其历史排放对如今的气候影响的责任,并同意就气候损害进行补偿。横亘于发达国家和发展中国家的气候公正问题取得了重大的突破。

埃及时间11月20日(周日)5:30,随着本届联合国气候变化会议主席、埃及外交部长萨迈赫·舒凯里在大会现场一声落槌,本届会议的核心文本,即“封面文本”获得通过。


这意味着,第27届联合国气候变化大会在“拖堂”一天多之后终于可以画上句号。一场漫长而艰苦的“非洲COP(缔约方会议英文简称)”终于落下了帷幕。


COP27大会再次“拖堂”

11月18日(周五)晚上,整个蓝区的国家角、主题角都开始撤展,很多来参加活动的商业、民间机构在打包行装,饮料食品柜台也尽数关闭,场馆一片人去楼空。而离国家角不远的会议室仍然灯火通明,各个国家的谈判代表仍然在这里奋战。在历届会议的“冲刺”阶段,代表们谈到凌晨两三点已经司空见惯——埃及主办方在11月17日(周四)就宣布了面向谈判会议场馆提供直至凌晨的交通、饮食服务。


近几年,COP在最后阶段常面临这种“极限压力”。有人统计过,历届已经有5次缔约方会议结束时间从周五晚间直接拖进了周日,其中2019年的马德里会议结束于周日13:55,至今仍是“史上最久COP”。于是,代表和观察员们在最后几天调整自己的返程机票,也已经成为COP“老兵”的标准操作。


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11月18日(周五)晚间,本该结束的COP27大会并未结束。只是原本熙熙攘攘的休息广场如今变得冷冷清清。   本文图片均为 武毅秀 图


谈判举步维艰


有关本次气候谈判磕磕绊绊、进展不足的消息从第二周一开始就陆续传来。11月17日(周四)大会第一版封面文本草案发布,这份长达20页的草案将存在的各种争议问题暴露无疑。外界主要关注焦点的关键词在文本里都有体现,但被认为缺乏实质进展,更多是当前各方意见的堆砌,比如:重申了温控1.5摄氏度目标;重申减少煤炭使用,但未提及有关减少化石能源使用的语言;鼓励富裕国家增加气候资金支持;在各种不满中,对“损失与损害”议题进展不足的失望声尤为显著。这一版草案并未提到设立损失与损害的基金机制,更没有就机制的具体内容给出方向。失望情绪在亚洲、非洲和小岛屿发展中国家中蔓延。


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COP27会场外静坐示威的人群。


11月17日(周四)午间,77国集团(G77,由134个发展中国家组成的经济组织)、小岛屿国家联盟(AOSIS)、最不发达国家(LDCs)、拉丁美洲和加勒比独立联盟(AILAC)联合举行新闻发布会,重申设立损失与损害资金机制对气候脆弱国家的重要性。作为目前G77主席,巴基斯坦的气候变化部长、优雅又有气势的雪莉·雷曼在会上以紧迫的声音敦促:“我们是气候灾难的发生地,但是气候脆弱性不应该成为我们这些国家的死刑。这届大会是一个决定性的时刻,我们必须向所有人传达一个希望的讯号,那就是大会就推动这一进程达成了共识。”


安提瓜和巴布达的卫生、健康和环境部部长莫罗伊·约瑟夫则直接表示:“如果COP27没能建立损失与损害资金机制,就不能被称为一届好的大会。”


11月15日(周二),在基础四国气候变化部长级会议发布的联合声明中,中国、巴西、印度和南非强调,COP27应当就发展中国家最为关心的适应和资金等议题取得积极成果。基础四国在COP27期间共同发声,对于凝聚发展中国家的共识起到了推动作用。


终获突破:“损失与损害”取得进展


其实,自11月6日(周日)大会开幕有关这一议题的讨论就非常艰难。尽管在第一周时,德国、比利时、苏格兰分别提出了各自的出资贡献,但在有关设立一个损失与损害资金机制的问题上,主要发达国家没有松口。欧盟在第一周一直表示现在不同意建立一个新的损失与损害基金,而应该调动已有的气候资金方案,美国的立场也基本一致。


发达国家主要的顾虑在于,建立专门的损失与损害基金,势必将涉及历史责任追索,而这可能会为未来的法律责任以及巨额赔偿打开大门。

随着谈判进行到第二周后半段,对这一关键议题,各方的表态与互动增强,原先主要反对方的态度有所改变。


11月15日(周二),代表发展中国家的77国集团和中国向大会递交了建立损失和损害基金的建议,提出基金的原则和运作规则应在2023年迪拜举行的下一轮气候谈判中明确。这份建议提出,新基金的性质应与现有的绿色气候基金和联合国全球环境基金类似,属于指定的金融机制运作实体,并由35名成员组成的过渡委员会负责,其中15名来自发达国家,其余来自发展中国家,以体现双方的平衡;同时,发展中国家的代表将由来自非洲、亚太、拉丁美洲和加勒比、小岛屿发展中国家和最不发达国家的各4名成员组成。委员会将致力于每年举行四次会议,第一次会议不迟于2023年3月。


11月18日(周五)早上,欧盟的态度发生了变化,提出了他们能接受的一个基金安排。这一版建议最重要的是收紧对“气候脆弱国家”的定义,仅限于小岛屿和最不发达国家;同时,欧盟提出资金应来源于广泛的贡献者;这一建议同时将资金与更强的减排承诺绑定,包括强化国家自主气候行动贡献,减少煤电、甲烷的使用与排放等。


欧盟委员会负责欧洲绿色协议的执行副主席Frans TIMMERMANS接受媒体采访。


同一天晚间,美国和英国带头的一些发达国家也发布了他们就这一议题的建议,提出“建立新的和加强的资金安排,以协助特别容易受到气候变化不利影响的发展中国家应对损失和损害”。它还提出将建立一个专家组,以解决关于资金来源、运作等关键问题。


发展中和发达国家阵营就这一议题各自提出主张,为下一步的妥协打开了可能性。双方主要的关注点集中在:


1.  这一资金为了支持谁?主要是面对更广泛的发展中国家还是脆弱国家?

2.  谁来出钱、向何处筹资?该基金是否会得到其他来源、进程和倡议的财政支持,包括在《联合国气候变化公约》和《巴黎协定》之外的国家和机构?

3.  时间表:这一基金是在今年设立,还是在2023年迪拜举行的缔约方会议或更远的将来?

4.   通过何种机制筹措及分配资金?


“损失与损害”资金机制达成一致


有关这些关键问题的争论占据了从周五到周六大部分的谈判时间。11月20日(周日)凌晨,各方达成了妥协,同意在2023年的下一届缔约方会议上,为最脆弱的国家建立损失与损害基金。从受资金方来说,脆弱国家将被优先考虑;而从资金来源来说,该基金将对被归类为发展中国家的自愿捐款敞开大门。


大会的成果文件中,有关损失与损害资金的描述是这样的:“决定建立新的供资安排,以协助特别易受气候变化不利影响的发展中国家应对损失和损害,包括通过提供和协助调动新的、额外的资源,重点处理损失和损害问题,这些新安排将补充、并包括现有《公约》和《巴黎协定》之下和之外的来源、基金、进程和举措。”


按照这个安排,将成立一个由来自24个国家的代表组成的过渡委员会,其成员代表组成吸收了77国集团和中国的意见。24名成员中10名来自发达国家,14名来自发展中国家,发展中国家的14名成员涵盖亚洲、非洲、拉美、小岛屿和最不发达国家。该委员会将在未来一年的时间里确定基金应采取何种形式运作,哪些国家应做出贡献,以及资金流向何处。这些议题将是下一届COP之前要解决的重要问题。


在11月20日(周日)早晨举行的闭幕大会上,代表们在感谢大会主席、感谢埃及主办方,以及对损失与损害的突破性进展表示肯定之外,有不少国家代表对G77+中国从一开始就坚定、明确地带领发展中国家在这一议题的突破中起到的关键作用表达了感谢。


气候公正问题的突破


一场异常艰难的气候大会落下帷幕,如大会主席所说的:“没有人会对大会结果非常满意”。的确,气候大会的最终文本是基于“共识”的,而想在近200个国家和地区之间就如此复杂、多维度、多诉求的气候议程取得共识何其之难,最终一定是各自让步,方可在《联合国气候变化框架公约》的机制下继续前行。


今年的大会开得尤其有“走钢丝”之感,会场内外发展中国家对于气候补偿问题的迫切呼声与谈判近成僵局的形势令人沮丧,另一方面,本届大会所求的“平衡”在气候风险凸显、能源危机四伏的今天显得尤为困难:发达国家希望看到更大的减排目标,而发展中国家面对不断升级的气候影响,要求得到应得的支持以抵御气候灾害。在所有人都作出了妥协之后,一个远非完美、但维持住了“格拉斯哥的减排决心”、在气候损失上取得突破的大会,应该算是一个值得肯定的结局。


本次大会上有关损失与损害基金问题上的突破,标志着发达国家在三十年来首次承认其历史排放对于如今的气候影响的责任,并同意就气候损害进行补偿。横亘于发达国家和发展中国家的气候公正问题取得了重大的突破。


事实上,最早提出1.5摄氏度目标的恰恰是在气候影响一线、遭受到最严重气候灾难的小岛屿国家。如果世界继续升温,发展中国家的社区将遭受最大的痛苦。减排和补偿并非对立的诉求,恰恰是气候公正的体现,而没有气候公正,再多的减排和出资的承诺都将在破裂的信任前失去意义。


最终,COP没有失败,在这个11月,在埃及沙姆这个沙漠与红海的交界地带,气候大会达成了“共识”。这次会议的最大共识——明确了将建立损失与损害的资金机制,可被视为前进的一步。而在开会之初,仅仅将这一话题放入议程就进行了几个小时的磋商。 

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